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发表日期:2003-8-12   出处:民盟衢州市委    

关于城市群、城市圈、城市带发展的研究报告之三
                    

突破一体化“瓶颈”加快城市融合步伐

——关于城市群、城市圈、城市带发展的研究报告之三


编者按:毫无疑问,我国以长三角、珠三角为代表的区域经济一体化已经或正在迈开实质性步伐,虽然步子有快有慢,但迎接全球化挑战,抓住入世后短时间的战略机遇期发展自己、壮大实力则是大家共同的目标。但我们不得不承认,由于受主观和客观诸多因素的制约,我国很多重要的城市在一体化方面却显得步履蹒跚,甚至犹豫不决,有的虽然有了初步认识,但缺乏像长三角地区那样的魄力和胆识。正如有识之士指出的,在中国加入WTO背景下,区域一体化进程如果慢于全球化步伐,5至10年,区域内企业将面临被边缘化和淘汰的巨大危险。城市、城市群下一步的竞争,将体现在区域经济一体化的进程和水平上。谁能在区域经济一体化的形成中占有先机,谁就能在经济全球化的竞争中获胜。因此,打破现存的制约我国城市群和城市集团化发展的桎梏,扭转目前各城市之间联而不合、合而不一的局面,推动跨区域的城市群的形成,就成为中国城市化和现代化发展的必然选择。

京津为何联不起来

如前所述,我国改革开放以来,在城市化进程中也出现了城市区域化、城市群的雏形和发展趋势。目前已初具规模的有:以沪宁杭为中心的长江三角洲城市群、以广州、深圳、珠海为中心的珠江三角洲城市群、以京津为中心的大北京城市群等。就目前的情况来看,走在我国城市一体化发展最前列的无疑是以上海为龙头的长三角城市群。就在10月11日,具有标志性意义的长江沿岸中心城市经济协调会开幕,来自长三角地区以及长江沿岸的29个城市的首脑共聚一堂,共商长江三角洲和沿江地区新一轮开发开放大计。与之相比,国内其他一些省市已经在一体化的新的机遇期表现得明显落后。

近日《中国经济时报》头版刊发题为《京津为何不能联手》的文章,对北京汽车工业与韩国现代合作发表议论。文章认为,北京天津两个城市相距130公里,经济具有很强的互补性,但合作却不多。天津轿车制造业要比北京成熟得多,北京搞了十几年轿车不成,天津的夏利、面的却曾如蝗虫般覆盖京城,那么为什么北京不能与天津联手发展汽车工业?甚至直言,如果不能跳出北京看北京,北京的汽车工业、制造业以至于经济和城市发展都可能会陷入严重的瓶颈,甚至恶性循环。北京的七环已经到了廊坊,距离天津的三环已不远,北京建成十环,那就和天津不联也得联了。

确如这篇文章所言,在我国,没有哪一个地区有大北京城市群这样优越的城市发展平台——无论是珠三角还是长三角,它们的政策、资源、人才、技术优势在相当长的时期内都无法与京津比肩。由京津领衔的环渤海经济区成立于1986年,是中国最大的工业密集区,继而逐步形成所谓的“大北京”城市群。但是现在,它已经滞后于珠三角和长三角的发展。而且,目前上海对于长三角、广州对于珠三角都产生了显著的“正拉动”效能,而京津对于环渤海则是“负拉动”——从这一地区抽取资源与资金,却没有反哺区域经济。20年内,珠三角和长三角逐步走向了良性循环,而相距130公里的京津两大直辖市,它们对于区域经济的带动功能在竞争与较量中日渐抵消。这两个城市各自为政的现代化规划,很少能够从地区发展的层面审视城市发展,无法以整体观念解决地区问题,甚至还没有从一个城市群的角度来考虑问题。这种城市建设与城市群建设相互脱节,关系失调的现象在我国其他城市群的发展过程中也不同程度地存在。

针对大北京经济圈目前的情况,两院院士、清华大学教授吴良镛指出,世界变化的速度越来越快,不确定因素很多,城市发展必须适应信息化、全球化、技术进步创新等带来的新的竞争和发展机遇。面对新的经济挑战和稍纵即逝的竞争机会,不同的国家和地区都采取了不同的应对措施。随着经济全球化的推进和中国加入WTO的机遇,大北京地区必须增强整体实力,成为一个有国际影响力和竞争力的大都市地区,立足于世界城市之林。

目前,世界重要国家的首都都面临着提升功能和增强竞争力的挑战,应对挑战的有效途径之一是寻求城市地区整体协调发展,汇集区域的整体力量来增强其在国际分工中的有利地位和控制能力。与目前大部分世界城市相比,大北京地区区域发展不平衡、核心城市辐射能力不强、水资源短缺、生态环境质量不高,这些缺陷只有通过区域合作,京津冀联手才能克服。只有通过区域资源的有效配置,才能真正实现区域与城市的共同繁荣。城市之间的竞争不可避免,但它不应该是盲目竞争和不公平竞争,城市发展不是一场你赢我输的赛局,相反,在解决城市问题的过程中,彼此合作,可以共同制胜。

珠三角的融城之难

曾因改革开放而先行一步的珠江三角洲地区,目前,除了面临来自长江三角洲等其它地区咄咄逼人的竞争外,其自身产业规模和城市布局以及竞争力方面也存在许多不足。从市场角度来说,珠三角没有长三角辽阔。人才的缺乏和人力素质的低下也使该区域的经济发展受到制约。更为严重的是,整个珠三角地区城市分工与产业整合仍处于“战国时代”,其区域经济的竞争优势也就大打折扣。

近来长三角经济发展中的一个引人注目的现象就是,该区域内的各个城市自觉地认识到上海的龙头老大的地位,开始进行各自资源的整合和调配,形成了不同的城市定位和分工。而珠江三角洲地区的主要城市还是各有企图,彼此间无法协调沟通。今年6月,广东省委书记李长春提出,佛山要成为广东省的第三大城市。这个第三大城市不是现在松散集合的地级市概念,而应该是有机整合的现代大都市,应该是作为整个珠三角城市群中的一个区域中心城市。然而,实际情况是,佛山和其代管的几个县级市仍然呈“离心”发展,其行政区内的顺德更是一直拥有自己单独的电话区号、自己的车牌号码、自己的一套规划远景,早就有摆脱佛山的代管而成为与佛山平起平坐的地级市的倾向。整合的困难来源于人们在行政区划观念上的制约,彼此经济实力相当的几个城市在规划和管理上难以突破原来各自为政、重复建设的局限。此外,离超大型城市广州距离太近可以说是佛山无法成为区域中心城市的另一个主要原因。佛山要想成为广东的第三大城市,还必须处理好与广州的关系。佛山离广州只有25公里,就其土地面积、人口规模和经济总量而言,与广州十个区相比,各项指标都是处于中等偏下的水平。本来应该担当起广州大都市圈副中心城市的佛山,在功能上还没能与广州形成互补与衔接,在资源上尤其是基础设施上未能实现共享。也正因为此,城市在各自发展与相互竞争中互相制约,力量抵消,造成珠江三角洲地区至今仍缺乏一个大家公认的领头羊城市的现状。这种战国纷争的后果,造成资源的浪费,是无法形成整体力量的。

对此,有关专家指出,中国加入WTO后,珠三角产业带发生了很大变化:其一是外资企业纷至沓来;其二是本土企业走出国门;其三是中外企业互相渗透,形成你中有我、我中有你的新结构。这就是说,珠三角与国际市场的交往已经结束了单向引进的历史,正在通过双向互动实现完全意义上的国际化。从市场经济的发展规律来看,以粤港澳三地经济一体化为基本内核的“大珠三角”,最终会成为极富全球竞争力的、高度市场化和国际化的经济区域。如果把这个大经济圈环起来,把广东的东西两翼带动起来,形成整体合力,大珠三角地区就会成为全球性的经济增长极。要实现上述目标,珠江三角洲各级政府首先要在思想上必须摆脱唯我独尊、盲目排外的狭隘视野。另外,两个相对独立的地方未必硬要合在一块,而应发展成为功能分工、空间相对独立,但通过基础设施连成一片的区域,通过经济的联合规划来适应经济的发展。

我国城市一体化发展面临的普遍问题

其实,中国的城市群发展问题岂止京津、珠三角面临困境,包括已经启动和即将进行的许多城市一体化行动中,都普遍存在诸要素流动不畅、基础设施建设重复、城市集约化程度不高等等问题。以长三角为例,目前最关键的在于,在加入WTO的背景下,长三角能否找到新的动力和突破口,使一体化的进程跟上全球化的脚步。有专家指出,目前阻碍长三角融为一体的根本因素在于利益机制的不协调。因为市场经济本身就是利益主导的经济,“长三角”地区的各地方政府、各个企业都有其自身的利益选择,像前一段出现的区内城市竞相以“跳楼价”争夺台资,便让人感到忧虑。

进一步分析,在港口、跨区域交通、旅游等方面,我国的三大城市群在区域内已经突破了市域范围,但尚缺乏整体的、较为自觉的战略与行动,使之成为突出的优势。主要表现在以下几个方面:

——区域经济缺乏核心辐射源。在这些城市群发展过程中,除长三角外,其他城市群还未能形成具有强大主导作用的经济中心、适应现代经济发展的经济体制和有竞争力的经济区域。由于缺乏强有力的核心辐射源,加重了区域内部协调发展的矛盾,使得促进区域发展的措施因缺乏有力的经济保障而难以具体落实。

——产业链条薄弱,区域核心城市与周边地区联系不紧。区域内的中心城市及其它城市各自为政,城市发展目标相似,产业结构雷同,生态环境系统缺乏引导控制,结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后。同时,由于周边城市与中心城市内在的经济联系不强,中心城市的辐射能力很难带动整个区域经济的繁荣。

——地方保护行为依然存在,区域协作机制亟待建立。目前,城市群发展存在的最大问题还是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化,但区域内政府行政关系复杂,给地区之间的协调带来很多掣肘因素。部门利益和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。

——区域交通体系尚不健全,对城际交通缺乏足够重视。目前,除长三角一体化的交通格局正初步形成外,其他区域的交通网总体布局存在缺陷,对城际交通线路和网络建设缺乏足够重视,不能充分满足城市客货运输迅速、便利、安全、经济的需求。许多重要城市之间、城市重要交通枢纽之间的联系仍然不便,大城市之间交通联系方式单一。

——区域内城市等级结构不合理,缺少发挥“二传”作用的中间层次的城市,尚未形成完善的网络体系。在整个区域的城际竞争中,大城市处于绝对优势,其它城市不能很好地衔接,使整个区域发展很不平衡。

用新思路打造中国的大城市群

针对我国城市一体化中存在的上述种种问题,国内专家学者从不同角度提出了推动城市一体化发展的思路。

原全国人大常委会副委员长费孝通提出:区域一体化中要注意发展各个层次的中心城市。珠江三角洲、长江三角洲和环渤海湾地区要形成区域经济实力,都需要发展各个层次的中心城市,拿长江三角洲来说,它必须要以上海为中心,周围还要有许多低一级的中心城市,有了这些城市,整个区域的经济才能发展起来。应该把贸易、金融、科技、信息抓上去,而把层次比较低的工业分出去,一层层地分出去,同时,要充分利用贸易、金融中心的力量,把腹地一层层地带动起来,这才是区域经济中的大上海,这样的上海,就能成为一个中国经济的龙头。换句话说,就是要使上海在经济上成为长江三角洲和沿江地带工农业商品总调度室或总服务站。

国务院发展研究中心专家李善同则认为,发展城市群关键是要培育区域“竞争优势”。他说,加入世贸组织以来,对外,中国降低了贸易门槛,对内,不少省市之间,却反而加强了产品流动的壁垒。这不仅保护了很多落后甚至假冒伪劣的产品,更导致效率的低下。况且,中国作为大国,其发展不可能仅靠外需,更多的要靠内需。而打破地方壁垒,使各地企业在更大空间内更有效地配置资源,对扩大内需尤为关键。珠江经济带已在考虑将云南、广西、贵州等地也网罗进区域范畴,一个更大范围内的资源整合,无疑能使各地区都充分受益。
而今,“比较优势”一词已成为各地的时髦用语,但除了静态的比较优势之外,更应研究如何在动态中保持“竞争优势”。最为经典的范例是日本,这个国家基本没有任何比较优势,但其60%的汽车工业均在国外,而美国的洛克菲勒中心一度被日本买下。同样是日本,较早地高举全球化的大旗,在对美贸易中,巧妙地跳过汇率壁垒……这种“没有优势创造优势”的水平,加上随机应变的能力,都构成了竞争优势。比如说长江三角洲,就必须加快以竞争优势取代“稍纵即逝”的比较优势,用动态的、可变的“软要素”来增强竞争优势。尤其体现在政策上,因为政策失策,优势即变成劣势!

而上海发展战略研究所所长朱荣林则从国外大城市圈的比照中反观中国城市一体化路径,他认为,目前,国内三大城市圈各有特色,京津唐主要有技术优势,长江三角洲则有区位优势,而珠江三角洲制度创新有长处。就国外大城市圈的经验来看,技术优势和区位优势的发挥,只有在制度创新“指挥”之下,方能淋漓发挥。例如,在跨区域管理上,纽约都市圈内总体松散,但专业性领域则步调一致,1921年就成立了纽约港和新泽西港的联合港务局,运行至今81年,状态良好。1961年,纽约都市圈内三个州又成立联合交通运输局。需特别强调的是这些联合机构的权利——是“具支配能力和规划能力的,具有法人资格的实体”。再看华盛顿都市圈,成立都市圈委员会,一年预算1000万美元,其中政府出资60%,“契约收入”(公司化运作)30%,另有10%为10名政府成员分摊。而日本,各个城市虽然各自为政,但事关都市圈内协同,则由国家决定,哪个城市都不能说了算;美国的密西西比河跨越几个州,国家决定成立密西西比河管理局,由国家来协调,最后河流开发成功。据调查,当区域系统内的“经济单元”处于自然状态下,各个城市间若没有人为地创造条件,其协同效率最大值仅为40%。因此,城市群发展必须建立区域性权威机构。

进一步实证性研究来自上海社会科学院副院长左学金,他从“非物质产品”合作的新概念入手,分析认为,世界发达国家经验表明,人均GDP在5000至8000美元的经济发展阶段时,社会对制造业产品的消费会呈下降趋势。再用5年左右时间,长江三角洲地区可能步入后工业化发展阶段,人均GDP有可能突破6000美元。因此,从现在开始,长三角就应该积极注意增强养老基金、医疗、高等教育等“非物质产品”的供给与合作能力。研究表明,美国衣食住的收入消费弹性为0.3,即收入每增加1%,对衣食住的消费仅增加0.3%;而教育和医疗的收入弹性则高达1.6。因而,长三角若一味强调制造业的投资比重,忽视非制造业产品的供给,或者不充分发展服务业,那么经济持续增长就会面临后劲不足的局面。此外,长三角还应加大医疗、高等教育机构之间的横向联系。目前,长三角地区医疗机构的数量已达相当规模,但多为单兵作战,通过资产整合形成的紧密型医院集团,或通过合约形成的医疗合作网络都比较罕见。沪、苏、浙的名牌医院,可以在地区内发展与其他医院的合作关系,甚至以收购兼并、资产重组的方式建成紧密型医院集团。长三角的高等教育资源丰富,应鼓励著名学府在教育部指导下,在辖区内有条件地开设分校,并在生源调剂、学分互相承认、师资共享等近期可以突破的领域率先实现异地合作,以尽可能地增强教育服务的供应能力。

综上所述,本课题组认为,全球化的浪潮已通过区域一体化和城市群、城市集团的演进在空间、时间上冲破阻隔,以各种生动的形态多层次地表现出来。在我国现阶段,它虽然仍受地区行政格局及区内行政管理制度的影响而呈现某种徘徊局面,但其发展的趋势和方向已呈不可阻挡之势,并因类似长三角这样率先萌动的一体化实践而展露生机。这是中国改革开放20多年来又一次不可多得的新的发展机遇期的一个制高点,是中国入世初期至关重要的战略机遇期的关节点。它对中国区域经济抢占入世先机并进而在经济全球化的竞争中脱颖而出具有至关重要的战略意义。当然,在推进城市群战略中我们还有许多理论的和现实的重大问题需要破解,但这更加坚定了我们的信心。

                
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