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发表日期:2007-8-25   出处:中国民主同盟网站    

关于保障食品安全问题的思考和建议

    民盟南通大学委员会主任委员:王晓冬

    较长时期以来,由于农业生态环境的恶化,以及农药、兽药、动植物激素、饲料添加剂和化肥的使用不断增加,致使农产品质量安全问题日益突出;同时由于食品加工过程中应用新原料、新工艺给食品安全带来新的问题,部分食品加工者受利益驱使,违背国家有关规定,使毒香肠、毒奶粉、毒粉丝、假酒、假烟等等食品问题层出不穷。最近北京数字100市场研究公司公布了最新消费安全调查报告,其中显示公众认为被曝光的食品安全事件仅仅是"冰山一角"。民以食为天,食品安全问题怎么不使人们高度关注?人们常常发出天下食物还有什么可以吃的感叹!

    食品安全问题,是关系到人民群众身体健康、生命安全的大事;近年来,食品安全问题日趋成为人们关注的焦点,并发展成为一个社会性的问题,这必将会影响到农业和食品加工业的生产可持续发展和社会的稳定;同时重视食品安全,已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设及执政能力的一个重要方面。因此,国家、各级政府和有关部门必须予以高度重视并切实采取措施,否则,将有可能演化成为继人口、资源、环境问题之后我们所面临的第四大问题。

    一、食品安全问题原因与分析

    食品安全问题,既有历史传统旧习和社会发展带来的负面原因,也有属于目前职能管理部门和食品监督机制的原因。归纳起来,分析主要有如下几个方面:

    (一)引起食品安全问题的直接因素

    1.农业生态环境的恶化。工业"三废"及城镇居民生活废弃物排放增多,污染了相邻农村的水源和土地。如在南通市观音山地区,使农民致富的纺织印染业得到了兴起和发展,但由于缺乏有效的环境保护措施,致使该地区大面积的水源和土地污染。当地农民知道污染的危害性,所以自己吃的蔬菜用自来水浇灌;而上市场的蔬菜则用污染的河水浇灌,因此附近的城市居民买蔬菜时,首先问菜农是哪里人再决定能否购买。

    2.食品生产过程中种植或养殖人员造成的污染。生产者只片面追求产量,而置消费者生命健康于不顾,在生产中滥用化肥、农药和植物激素,造成食品中农药、重金属等残留严重超标;养殖业中饲料非法添加激素或生长促进剂等,消费者对食用这些养殖动物产品忧心忡忡;同时这些化肥、农药和激素等对土壤、水体、大气环境、生态链等产生长期的不良影响,因此这也和工业"三废"一样,是种植、养殖业的源头污染。

    3.食品加工中人为造成的食品污染。食品加工的个体或企业往往唯利是图,而无视卫生条例和食品加工等相关规定,食品的加工内外环境极其恶劣;从原料到操作人员的健康都存在着严重违规的现象。如原材料以次充好,甚至用霉变粮食、已病或死亡的动物进行加工;同时在加工过程中,为了追求色香味而使用国家明令禁止的化工原料,使食品滋生有害物质;再者随着科技的发展,不断出现食品工业的新原料、新工艺,这些在近期可能看不出其的副作用,但进入人体后的长期作用如何?还有待于时间的考验。对操作人员缺乏严格体格检查,或操作不按卫生程序进行,所以经常出现食物中毒现象,甚至会使一些疾病隐性传播。

    4.食品储运销售过程中的人为造成的食品污染。食品在储运销售过程中不可避免会有微生物污染,时间长会使其失去新鲜感或变质。因此,有些农贸市场的小商贩们为了能把进货全部卖出,避免自己的经济损失,而不惜用福尔马林浸泡防腐或色素等涂抹伪造假象;或生产厂商将过期的食品改头换面再进行销售,甚至干脆对食品采用虚假生产日期、保质期的标注。

    (二)引起食品安全问题的间接因素

    1.法规体系不健全。食品检验标准建设滞后且非系统化,导致保障食品安全的法律法规缺乏完整性与权威性;同时由于农产品准入制度尚不完善,地方、行业各自为政造成不同安全等级的食品缺乏科学的界定与定义不清,如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(A级,AA级)等,名词繁多,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。

    2.监管部门的建设与发展跟不上市场经济发展的需要。由于经济体制的改革,特别是非公有经济的发展,从事食品生产加工的企业犹如雨后春笋;在这些企业发展的同时,监管部门在人力、物力、技术、财力上缺乏和不足造成不能适应当前监管工作的需要;一些监管部门自身对一些不同规模的企业缺乏规范性的管理或监管不到位。相关监管职能部门多头管理、主体职责不明确、协调整治机制不健全、监管力度不足,导致食品安全出现执法无据、执法不严、执法缺位等现象;即使对食品生产和加工的监管,也仅仅是某个地点中的某个时间点,未能对食品生产和加工全过程的工艺环节监控进行常态管理,否则就会出现象2000年就被列为"全国无公害蔬菜生产示范基地县"居然生产出剧毒农药的大蒜的事件。目前更缺乏快而准的监督检测手段,例如在某些农贸市场,往往由货主自己拿几颗菜送到检测窗口去检测,能有多少可信度呢?南通《江海晚报》虽然每周的市区主要农贸市场蔬菜检测报告1次,但只能表示1周前的检验结果,这又有多少作用?

    3.食品生产和加工仍处于初级阶段。食品的最初来源地--广大农村大都实行分散经营,作坊式生产形式普遍,导致产品种类繁多,品种杂乱;而食品加工方面(如卤菜制品和豆制品等)更主要是一些小加工作坊,分散在城乡结合部,加工点甚至无证经营,往往打一枪换一个地方,不利于推行标准化技术和统一产品质量,大大制约了食品安全水平的提升,也加大了有关部门的查处难度。

    4.农贸市场(菜市场)的弊端日显。长期以来,农贸市场(菜市场)在城市"菜篮子工程"中承担着零售环节流通的任务,但是随着城市建设的升级和人民生活水平的提高,农贸市场(菜市场)的弊端日益显现出来,一是大部分农贸市场(菜市场)建筑结构差、档次低,成了脏乱差的死角;二是农贸市场(菜市场)的经营属于传统的一家一户分散方式,经营的大部分商品原始、粗放、档次低、质量差;三是农贸市场(菜市场)摊位多,经营者多,进货渠道广而杂,难以规范化管理,成为推进食品放心工程的严重瓶颈。

    5.地方保护主义所起的负面作用。一些地方政府或有关部门未能真正履行起应有的职能与职责,而把增加地方财政的收入放在第一位,不对食品生产企业进行严格监管,即使发现一些不合格的企业或产品,也是一律开"绿灯",这一做法的结果导致了对社会的不良影响和对食品安全的极大危害。

    6.食品安全违法惩罚较轻,缺乏制约力和威慑力。由于目前的食品生产和加工违法成本很低,从而冒险违规的生产和经营人员及事件有增无减。这也与一些法律法规执行弹性大,处罚上下限悬殊,随机把握空间大,难以体现严厉惩罚的原则等有关。违法犯罪分子依然觉得犯罪成本低,不法商人仍然感到有利可图,有机可乘,法律严惩力度没有真正起到震慑作用。例如对"造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的",只是笼统地规定"依法追究刑事责任",但实际上,有害食品生产者被查处后向司法机关的移送率极低,判刑的更少,仅是一些在全国有大影响的特大案件。同时行政处罚时由于没有应有的执法权,所以行政执行很难,包括发出行政处罚的过程太复杂,影响工作效率。

    7.社会舆论监督方面缺少相应的激励手段。伪劣食品生产绝大多数在城乡结合部的居民 (农民)家中生产,如一些非法豆制品和卤菜的加工场,周围居民都知道这些工场的违法存在,可被举报情况却很少,这一方面说明宣传力度不够,另一方面说明对群众的激励手段也不够。

    二、加强食品安全体系的几点建议

    食品安全涉及全社会安定及人们的健康与生命安全,中共中央和国务院相当重视,吴仪副总理在最近向全国人大常委会报告食品药品安全形势与监管工作时,强调力争用三到五年时间,使食品生产经营秩序明显好转,生产销售假冒伪劣食品违法犯罪活动得到有效遏制,食品安全事故大幅减少。要实现这一目标,我个人认为就必须把它作为一项长期的系统工程来抓,建立和不断完善食品安全的多层次、多渠道的保障体系。

    1.各级政府应当把食品安全工作作为一项民心工程来抓。目前食品安全的现状令人堪忧,食品制毒制劣手段层出不穷,量质失实作假现象时有发生,坑人害人的恶性事件频见报端,食品安全的监管漏洞相当严重。其危害之大,影响之坏,全社会反响十分强烈,必须引起各级领导(尤其是地方主要领导)的高度重视:食品安全不能仅停留在一般号召,要从站在事关中华民族子孙后代、人类生存质量和社会可持续发展的高度来统一思想,提高认识。把食品安全问题列入到日常工作的议事日程中,作为政府一项重要的工作。要根据人民群众对提高生活质量的迫切需要,高度重视建立食品安全保障体系工程。政府必须加大投入,加快各级、尤其是基层的食品卫生管理机构建设,从人员配备到设备购置等方面给予大力支持,以保证食品卫生日常监督工作的有效开展。同时以为民做实事的形式建设一批便于统一采购、统一配货、统一定价的生鲜农产品连锁超市;由于这种连锁超市销售渠道规范,生鲜食物的新鲜、质量有所保证,所以顾客消费安全问题能得到相应保障。

    2.建立"食品安全委员会"或"食品安全行动保障协调委员会" 的组织机构。针对目前食品质量安全监管职能部门多头管理、主体职责不明确、协调整治机制不健全、监管力量不足的现状,建议建立"食品安全委员会"或"食品安全保障协调委员会"组织机构,整合现在检验检测机构。如省级政府授权成立跨厅局的"食品安全委员会"或"食品安全保障协调委员会"或明确由农林厅长牵头并合理划分经贸、卫生、环保、质检、工商等部门的管理权限,真正做到各司其职、密切配合、齐抓共管,各市、县也相应成立相关下属机构(南通市食品安全委员会已于近期成立了)。并制定在这一组织机构统一领导与协调下的长期运行制度,包括建立食品安全评估制度、食品安全预警和应急处理预案、部门协调会议制度、连席会议制度等。该机构应当运用一系列制度开展长期的工作,在制订规划、目标时,不断探索并建立新的管理模式。该机构统筹协调食品安全工作,树立预防为主的管理理念,加强对危险因素的评价分析,尤其是对新产品安全性的评估,并对涉及食品安全的事件作出重大决策。该委员会应直接对地方政府一把手负责。并定期举办新闻发布会,公开办事规则与执行情况。

    3.完善食品安全管理法规和标准,加强严格执法和惩治力度。加快对现行法规的修订完善,使食品安全监督工作步入法制管理轨道。要参照国际食品法典委员会(CAC)等国际组织的标准和周边先进国家和地区(如香港)的标准,结合各地区的实际,尽快制订《食品卫生法》实施细则。逐步制定农产品的安全质量标准、合格评定程序和检测方法,制定相应的生产操作规程,把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节,严把市场准入关。不断改进监管督查的方式和手段,对说明不详、标注不符、含量超标的伪劣食品进行全面彻底清查,并定期在大众媒体上向市民公示。健全一套完整的食品诚信资格、市场准入审核和索证等制度。建立食品销售环节的追溯,能按照从生产到销售的每一个环节进行追查的原则,建立食品生产、经营记录制度,实现食品质量安全的可追溯。建立食品质量安全承诺制度,如果食品安全无法达到承诺要求,生产厂商有将产品招回的义务。建立健全食品安全社会信用体系,即建立食品安全信用档案,对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测,逐步形成优胜劣汰的机制。引入"风险管理"概念,规范化学和生物学领域内涉及食品安全的分析、评估及风险管理。在强化经常性监管上下工夫,完善长效监管机制。增加有关惩罚性赔偿的条款,提高制售毒食品的风险成本。实施细则必须具有可操作性,如一旦发现制造假冒伪劣食品者或出现食物中毒、添加剂严重超标等情况应该依法给予几倍甚至几十倍的处罚,使其倾家荡产,不敢再犯,别人也不敢效仿。对食品安全的监管人员加强素质教育,对失职或执法不严等行为视危害程度作出相应处罚。

    4.食品生产和加工业应实现食品行业协会制。要通过规范中介组织、发挥行业协会自我管理自检自律的作用,做好行业内自我行为规范工作。建立职责分明、配有专职管理人员的会员制食品行业协会十分重要,所有食品生产加工企业都可以参加协会并以协会的名义组织生产加工销售,协会按照国家法律法规建立行业规范,并建立食品行业监督管理办法及食品行业违规处罚办法,由食品行业会员全会通过执行,所有会员都必须承诺服从协会制定的一切规章,交纳一定的会费,协会根据食品行业监督管理办法的规定对违规者进行处罚,并定期按规定向行业内部或社会公布行业检查结果,必要时交行政执法机关进行处理。政府食品行政监督机构不参与食品行业协会的日常管理,但对行业协会的工作有义务进行指导,并在受邀的情况下参与行业检查。在食品行业协会成立之初,政府要给予大力的支持,适当给予一些开办经费、解决一下办公场所,在社会舆论上加以宣传,给予扶持;在经过不断完善后的运行中,食品行业协会将会承担起过去政府各产业局所担负的管理职能,为保证食品的安全作出贡献。

    5.发动群众,全社会共同参与食品安全屏障。建立社区预警、执法联动、问责追究、学校教育等长效管理机制,构筑群防、群检、群查的全民监测网络。建立食品安全社区预警机制和网格化监管制度。组建社区(乡、镇、街道)食品安全志愿者(协管员)队伍,协助工商、卫生、质检等部门把监管落到实处。建立食品安全执法联动机制,加大食品安全问题联合执法力度。当然这需要加大对农产品质量安全标准化检测检验体系建设,进一步提高食品安全监管人员和食品安全志愿者(协管员)队伍的综合素质和加大对快速检验、检测设备的研究、开发的投入,尽快解决农产品质量检测与管理手段落后的问题;如开发简易的食品检测工具,政府可通过公共采购的方式,购买食品检测工具,发送到社区,供市民购买食品时自行检测。建立问责追究机制,对伪劣食品生产企业的主管审批单位进行问责追究,对"证照"全无的食品加工企业所在地的乡、镇、村负责人问责追究。要进一步完善群众举报网络,方便群众举报,接到举报后的快速反应机制也要健全。对举报者的举报一经查实即给予奖励,有奖举报上不封顶,同时为举报者保密。在中、小学开设食品安全卫生公共教育课程,提高青少年的食品安全卫生自我保护和维权意识。对从事食品生产和加工业者应进行道德教育和科学普及教育,推广符合食品安全的生产模式。要针对当前突出的农产品有害物超标问题,向食品生产者推广普及安全使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂和动植物生长激素等知识,对其进行农产品安全质量专业培训,从生产环节把好农产品安全质量关。保证实行农产品质量安全的生产性补贴政策,包括政府对推广低残高效农药、兽药的补贴,加大对农产品质量安全相关科技攻关的投入;加强"白色通行证"--ISO9000质量管理系统标准认证和"绿色通行证"--ISO4000环境管理系统标准认证,实施"三绿"工程。利用市场机制,全面推行优质优价政策,通过基地建设,技术培训和市场专销等措施,充分调动农民生产安全优质农产品的积极性。

    6.增加食品生产和加工的透明度,提高群众的知情权。建立政府或行业食品安全网站和信息发布制度。在企业自报和主管部门对食品基地、企业进行地毯式清查的基础上,把所有符合市场准入的食品生产、加工营销企业登录注册在政府或行业食品安全网上,分类编号,标明该食品原料产地、添加剂名称、含量、奖惩档案及法人诚信承诺等情况。食品安全一旦没有达标,即取消网上登录资格;今后所有包装食品都要写明网络注册登录号,以便市民上网核对。建立信息发布机制,每周定期由指定机构统一发布全市的食品安全信息指数。每年组织一次由市民点评、社会公评、专家细评的食品安全活动。要发动全社会参与监督,并在各大市场或相关场所设置食品质量公示牌,一旦查出劣质产品立即挂牌公布,以增强市民购物的知情权和政府行政执法的透明度,对生产销售商家起到警示作用。

    食品安全保障体系的建立与完善,是当前新形式下的一种改革与探索的过程,也是不断总结实践经验的过程。在国务院和有关部委的重视和领导下,只要各级地方政府高度重视食品安全工作,把食品安全工作当作一件大事来抓,当作一项民心工程来办,深化和探索监管体制改革,科学地建立和完善有关食品安全各项法规政策以及相关标准与制度,进一步发挥和加强各级监管部门的资源力量,统一组织协调监管部门的技术资源和力量,相信会使我国的食品安全水平提高到一个新的台阶。

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