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发表日期:2004-8-18   出处:民盟衢州市委    

加强水资源综合管理 推动持续发展
                    

  摘 要 水资源是我国可持续发展的重要方面,水资源管理问题十分复杂。针对目前我国水资源管理主要存在的三大问题,提出三个方面建议:一是加强流域统一管理;二是合理划分中央与地方的事权;三是合理区分水的公益性与经营性,发挥计划和市场两种手段的作用。通过加强水资源的综合管理,推动我国的可持续发展。

  关键词
可持续发展 水资源 综合管理

  可持续发展世界首脑会议于2002年8月26日至9月4日在南非约翰内斯堡召开,与会总人数超过2万人。这是近年来联合国在发展领域举行的级别最高、规模最大的一次会议。这次首脑会议进一步强调了经济、社会和环境三大支柱的平衡,贫困、健康和政府管理等问题被提到紧迫的议事日程。全球环境问题继续受到关注,同时发展中国家强调在全球化过程中平等受益,要求发达国家向发展中国家产品开放其市场。民间组织全面深入地参与了会议进程,表现活跃。他们不但通过举办展览、专题讨论会等形式多样的活动来表达观点,还派出代表与政府代表对话,对会议进程产生一定影响,同时也成为会议一大特色。

  可持续发展世界首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》,决心通过资金援助、开放市场、能力建设、技术转让和教育培训,实现可持续发展的共同目标。还通过了《可持续发展世界首脑会议实施计划》,明确了今后一段时间全球可持续发展的五大重点领域,即水、能源、健康、农业、生物多样性,并制订了具体目标和时间表。作为谈判文件的重要补充,会议期间有关各方还以自愿承诺的方式形成了220多项“伙伴倡议”。

  对上述成果,国际社会评价不一。民间组织抱怨行动计划还不够具体,而联合国和各国政府多从现实的角度来看待会议的正面作用。联合国1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会10年来,世界各国虽然已普遍接受了可持续发展概念,但在推动全球可持续发展的措施、优先领域等问题上所持立场存在较大差异。发展中国家重点关注经济发展以及贫困、健康等问题,同时强调资金援助、技术转让等执行手段问题;欧盟强调环境问题以及民主、人权、劳工标准等社会问题;美国强调各国国内“良政”和私营部门的参与。在这种情况之下谈判完成一项面向行动的文件,其难度可想而知。2001年以来,共举行了4次全球级别的筹备会,对首脑会议的主要文件进行了长时间的磋商和谈判,而且到首脑会议结束的锤声敲响之前还在对个别段落进行最后的修改。因此,会议的成果来之不易。同时也要看到,谈成《实施计划》并不是目的,关键要看国际社会今后的行动。

   从业务部门的角度来看,可持续发展方面的国际会议,既有促进合作,维护利益的任务,也有借鉴经验的需要。在这次首脑会议上,中国代表团规模是比较大的,参与部门也比较多。至少有十几个部门参加了代表团,水利部也派出了代表。各部门通过参加这次会议增强了沟通。这对于我国以后开展工作是很有利的。在首脑会议筹备过程之中,我们就开始考虑如何抓住机遇,进一步推进我国的可持续发展。里约大会之后,我们制定了《中国21世纪议程》,形成了我国的可持续发展战略;这次首脑会议之后,我们准备参照《首脑会议执行计划》,编制《中国可持续发展行动纲要》。这不是形式上的模仿,而是我国可持续发展的实际需要。事实上,编制完成“十五”计划之后,我们就提出了更新《中国21世纪议程》的问题,这项工作也得到了国务院的批准。现在《首脑会议执行计划》已经通过,我们必须加紧制定《中国可持续发展行动纲要》。

   水资源是我国可持续发展的重要方面,水资源管理问题十分复杂,它涉及许多部门和行业,牵扯到不同地方的利益,治污、生态、节水互相交织。如果这个领域的综合管理问题能够通过研讨取得进展,这将对面上的工作起到推动作用。我们考虑,在即将制定的《中国可持续发展行动纲要》中,可持续发展工作的管理问题将难以回避。在首脑会议筹备过程和文件谈判中,发达国家突出“良政”问题,认为发展中国家不仅需要援助,还应当改善政府的管理水平,这当然有其政治上的目的和推卸国际义务的用意,受到多数发展中国家的抵制。但是到会议结束时,不少发展中国家接受了“良政”的概念,把它看作是能力建设的一部分内容。在这个问题上,只要我们坚持以我为主,心中有数,就不至于产生被动。关键是要主动加强管理体制、机制、方法的探索和实践,找出符合我国国情的路子来。

  我国水资源管理主要存在三方面的问题:一是水质和水量没有统一管理,水资源的开发利用与节约保护相脱节;二是地区之间各自为政,利益难以协调;三是政企不分,市场作用发挥不够,政府特别是中央政府负担过重。上述问题,需要在建立社会主义市场经济的过程中,通过不断改革,来逐步加以解决。

  这里主要提出三方面的建议:

  一、加强流域管理

  
从近年来的实践看,流域机构作用发挥得好与不好,其结果大不相同。黄河分水方案早在1987年就经国务院办公厅批准,但由于管理力度不够,加上分水方案不够细,实施效果不好,进入20世纪90年代,黄河几乎年年断流,1997年利津水文站全年断流226天。为了缓解黄河断流局面,1998年,经国务院批准,国家计委、水利部颁布实施了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》,授权黄河水利委员会根据汛末的蓄水总量,按照1987年批准的分水方案,等比例地分配各省市分水量,并在11月到次年6月进行逐旬调度。1999年实施了分省到旬的调度,黄河仅断流8天(利津水文站),而来水相近的1996年,同期断流时间则为106天。2000年北方大旱,由于对黄河水资源实施了统一调度和优化配置,黄河未出现断流现象。

  黑河流域的管理问题也很有代表性。1995年国务院先后两次召开会议,研究内蒙古阿拉善地区的生态环境问题,1997年国务院审批了分水方案,1999年国家批准成立了黑河流域管理局。此后,黑河的水资源管理逐步得到了加强。

  近年来,针对水污染日趋加重的状况,结合三河三湖的治理,在淮河等流域成立了流域水资源保护领导小组及其水资源保护局,对于协调地方水污染防治工作发挥了重要的作用,在统一进行水文和污染监测方面有所改进,根据来水和污染两方面的情况调度各级水闸,减轻了污染损失。说明流域机构对于弥补部门之间协调不足的问题也是十分有效的。

  二、合理划分中央与地方的事权

  中央政府要逐步减小在水利建设投资中的分摊份额,地方各级政府必须承担起应负的责任。同时,确保中央政府在防洪、水资源调配、水污染防治、重大工程决策等方面政令畅通。

  三、合理区分水的公益性与经营性,发挥计划和市场两种手段的作用

  在流域防洪、水资源的地区和行业分配、排污总量控制等涉及公共利益和区域利益的问题上,经过科学规划和协商一致,形成具有法律地位的计划方案,采取配套措施,严格贯彻实施。在微观层次上,对于水资源的开发、利用和经营,要积极创造条件,理顺有关政策,发挥市场的作用。□

(作者为国家计委地区司司长)

                
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